El diálogo y el cumplimiento de compromisos

La mayor parte de los compromisos del Poder Ejecutivo en los espacios de diálogo y desarrollo se refieren a proyectos de inversión pública

Publicado el: 31/01/2017 00:01
El diálogo y el cumplimiento de compromisos

En los procesos de modernización de los Estados, y entre los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), existen cuatro funciones claves: la planificación estratégica, la coordinación de la acción gubernamental, el seguimiento al cumplimiento de las metas prioritarias del Gobierno y la rendición de cuentas. En este contexto, establecer unidades que sigan el cumplimiento de las políticas se enmarca en lo que se ha denominado «gobernar para cumplir con los ciudadanos».

Como señala el Banco Mundial,[2] la creación de unidades de seguimiento para el cumplimiento surge frente a la debilidad institucional para concretar compromisos de políticas y decisiones de gestión pública, así como a la frágil coordinación interinstitucional e intersectorial. A partir de esta realidad, y como parte de la lógica de gestión por resultados, en los diversos ámbitos de la gestión de los Gobiernos latinoamericanos se empiezan a crear unidades de cumplimiento (delivery unit) que siguen el modelo que aplicó Tony Blair en el Reino Unido.

Estas unidades de cumplimiento buscan convertirse en una herramienta de gestión pública que pone en evidencia si existe una brecha entre los resultados que se vienen obteniendo y lo que se encuentra planificado, priorizado y comprometido. De esta manera, sería posible realizar intervenciones que corrijan los desequilibrios o acorten la brecha.

Como parte de la nueva gestión de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS), se ha planteado crear la Unidad de Gestión de Cumplimiento de Acuerdos de los espacios de diálogo, porque un factor que afecta la credibilidad de la política de diálogo es, precisamente, el incumplimiento o retardo extremo de los compromisos establecidos.

 

Mesas de diálogo y compromisos

Desde la ONDS, siempre se ha afirmado que los conflictos sociales son una oportunidad para impulsar el desarrollo de los pueblos y sus territorios, pero también para definir los puntos que deben fortalecerse en el funcionamiento del sector público e identificar los cuellos de botella existentes en la administración pública.

En la ONDS nos queda totalmente claro que la otra cara del conflicto es la falta de desarrollo, unida a un permanente reclamo por la ausencia del Estado, sobre todo en las zonas de pobreza y extrema pobreza, donde también se encuentran asentados los principales proyectos extractivos del Perú.

Los sectores nacionales suelen enfrentar problemas para cumplir los compromisos acordados en las mesas de diálogo o de desarrollo debido, entre otras razones, al funcionamiento sectorializado nacional que se confronta con la demanda de desarrollo de carácter territorial en los departamentos, provincias y distritos del país. La dilación de este cumplimiento también se produce porque la prioridad de gasto, el planeamiento y la asignación de recursos se asientan en prioridades sectoriales en cada ministerio.[3]

Esta situación acrecienta la dificultad de los sectores nacionales para cumplir con estos compromisos. Una razón es que los montos de financiamiento para esos proyectos de inversión pública en los departamentos y provincias son móviles, y sus asignaciones están sujetas a las prioridades sectoriales. Si estas prioridades coinciden con la demanda territorial no hay problema, pero por lo general existe un desencuentro que tensa las posiciones, y coloca a las mesas y al diálogo como espacios o procesos cuyo objetivo es dilatar las decisiones o, en el peor de los casos, «mecer».

El objetivo que se espera alcanzar es que todos los compromisos de las mesas de diálogo o desarrollo cuenten con una línea de tiempo que muestre qué actores —de los sectores nacionales, instancias subnacionales, sector privado y sociedad civil— están involucrados en el diálogo, el proceso y las etapas en las que se concreta la intervención.

Presupuestos de los compromisos sectoriales en las mesas

La mayor parte de los compromisos de los sectores nacionales del Poder Ejecutivo en los espacios de diálogo y desarrollo se refieren a proyectos de inversión pública, decisiones de transferencias presupuestales, asistencia técnica, equipamiento y actividades diversas, como la creación o desconcentración de instancias u oficinas nacionales en departamentos, provincias y/o distritos. También pueden estar relacionados con la emisión de normatividad nacional y formulación de iniciativas legislativas, entre otros.

Se esperaría que cuando los sectores nacionales concurren a las mesas, previamente ya hayan identificado tanto los proyectos de inversión pública (PIP) o actividades que se demandan como la responsabilidad de la unidad ejecutora correspondiente —Gobierno nacional, regional o local—. Sin embargo, esto no siempre ocurre, porque estos espacios de diálogo suelen establecerse en coyunturas sociales complicadas.

Por otra parte, también sería deseable que los sectores nacionales asistan a estos espacios con la información de su sector respecto a si los PIP o actividades han sido priorizados en el planeamiento y la asignación presupuestal correspondiente o el financiamiento propuesto desde el sector nacional; o, en todo caso, transparentar el ejercicio presupuestal donde tendrá el financiamiento correspondiente.[4]

Es necesario establecer con claridad si los gobiernos subnacionales cuentan con las condiciones y capacidades para formular los PIP, elaborar diagnósticos o encuestas, realizar el saneamiento físico legal y otras acciones. Porque si carecen de estas, enfrentarán serios problemas para elaborar, por ejemplo, las etapas de la inversión pública que les corresponde, y el cumplimiento del compromiso no se concretará.

Como de lo que se trata es de buscar el desarrollo sostenible, es necesario que la intervención sectorial nacional mantenga correspondencia con el desarrollo territorial, o los planes o lineamientos estratégicos de los gobiernos subnacionales. En ese mismo sentido, los compromisos que los sectores adquieren en las mesas no pueden ser planteados para salir del paso del conflicto en ciernes, sino que deberán tener como mira la resolución de los problemas públicos. Las demandas de las autoridades u organizaciones de la sociedad deberían surgir de los problemas públicos más sentidos de sus territorios, y no solo de las agendas particulares de las autoridades o dirigentes sociales.

A nivel subnacional, la identificación de las intervenciones de los gobiernos regionales y gobiernos locales sobre planeamiento y asignación de gastos, así como de los presupuestos participativos en sus territorios, tiene que enmarcarse en la perspectiva del desarrollo y el esfuerzo por cerrar brechas.

Para lograr la eficacia en la implementación de los PIP o las actividades —sobre todo en lo referido al financiamiento o la responsabilidad de cumplir con los compromisos de las mesas—, los sectores nacionales y/o los gobiernos subnacionales deben definir la mejor estrategia o modalidad de intervención que pueda configurarse a partir de los procesos normales de inversión pública, alianzas público-privadas (APP), pactos, convenios, compromisos de desempeño y planes de incentivos de los sectores nacionales que pueden ser suscritos con gobiernos regionales y gobiernos locales. Estas estrategias deben buscar el mejor resultado en el menor tiempo posible, y de ese modo validar el proceso del diálogo y los acuerdos alcanzados.

Finalmente, ponerse de acuerdo sobre compromisos sectoriales o de carácter subnacional en los espacios de diálogo debe implicar definir el costo de oportunidad en la intervención de proyectos de inversión o actividades no solo del Gobierno nacional y los gobiernos subnacionales, sino también de las organizaciones de la sociedad civil y del sector privado.

Así, para todos los actores públicos y privados involucrados en compromisos de espacios de diálogo debe quedar claro que «la inversión debe programarse teniendo en cuenta la previsión de recursos para su ejecución y su adecuada operación y mantenimiento, mediante la aplicación del ciclo de inversión [..]. La gestión de la inversión debe realizarse aplicando mecanismos que promuevan la mayor transparencia y calidad a través de la competencia».[5] Los cambios establecidos recientemente en cuanto al ciclo, los ajustes y el sistema de los proyectos de inversión posibilitarían la concreción de estos procesos y, por ese camino, la solución del conflicto.

Unidad de Gestión de Cumplimiento de Acuerdos

Si bien hemos colocado los presupuestos que los sectores nacionales y subnacionales deben tener en cuenta cuando se comprometan en proyectos de inversión y actividades en las mesas de diálogo y desarrollo, constatamos que es notoria la desazón de los actores que participan en estos espacios generada por la extrema demora en el cumplimiento de los compromisos. Esta situación ha llegado al punto de que se ha instalado una percepción de que, en realidad, las mesas si bien no son una salida al conflicto que se presenta, acaban siendo espacios en los que se «mece» porque los acuerdos no se concretan en resultados tangibles o que muestren una luz al final del túnel.

Ante esta realidad, en la ONDS se ha propuesto crear la Unidad de Gestión de Cumplimiento de Acuerdos —que, como hemos señalado, se enmarca en el modelo de las unidades de cumplimiento (delivery unit)— para gestionar resultados a partir de iniciativas que se encuentran planificadas o comprometidas en las mesas, y establecer intervenciones que permitan corregir los problemas que se presentan para su cumplimiento.

A partir de esta Unidad, la ONDS buscará identificar los nudos o cuellos de botella existentes en el cumplimiento de los compromisos en las mesas de diálogo o de desarrollo en los tres niveles de gobierno, y promover este cumplimiento mediante las articulaciones intersectoriales e intergubernamentales necesarias, junto con instancias como la Secretaría de Descentralización o el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN). Hay que tener en cuenta que la mayoría de competencias del Estado son de carácter compartido y muchas veces el ejercicio eficaz de estas competencias implica capacidades de gestión. Por ello, desde la Unidad se promoverán estrategias y asistencia técnica para desanudar los problemas que impidan el cumplimiento de acuerdos en el sector público en general.

Esta Unidad mantendrá una participación constante en las reuniones preparatorias de las mesas, para identificar desde el inicio los compromisos sectoriales e intergubernamentales con el fin de categorizarlos de manera integral y velar por su cumplimiento en el sector público.

Asimismo, la Unidad establecerá una coordinación regular con los responsables de las oficinas de programación de inversiones (OPI) sectoriales y subnacionales, así como con las oficinas de planeamiento y presupuesto, con el propósito de establecer y observar las líneas de tiempo de los compromisos sectoriales y subnacionales en los espacios de diálogo.

Mediante el uso de los aplicativos informáticos de transparencia económica —Amigable Presupuestal, Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo (SOSEM), Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), etcétera—, se buscará contrastar la información emitida por los sectores y los gobiernos regionales y locales respecto al avance de los acuerdos de las mesas de diálogo. Del mismo modo, la Unidad monitoreará el cumplimiento de los acuerdos comprometidos por la empresa privada, para lograr la sostenibilidad del proceso de diálogo.

Toda esta información permitirá establecer un registro, procesamiento, seguimiento y monitoreo de los acuerdos, por lo que se pondrá en funcionamiento un Sistema de Acuerdos de las Mesas de Diálogo, en primer lugar, como herramienta de trabajo y apoyo a los comisionados regionales encargados de la prevención y gestión de conflictos.

Finalmente, se deberán generar reportes por región, por sectores y por montos de inversión sobre los PIP, que deben estar al alcance de los comisionados regionales. Pero, sobre todo, se redactará un reporte periódico que dé cuenta del estado de la situación de los compromisos sectoriales e intergubernamentales de las mesas de diálogo y/o desarrollo. Es decir, se tratará de un seguimiento permanente de evaluación de resultados de estos compromisos, que debe ser puesto en conocimiento de todos los actores de las mesas de diálogo. En el corto plazo, además, debiera establecerse alguna modificación institucional que establezca la obligatoriedad de la entrega de información de los sectores a la ONDS, como una de las condiciones para lograr la incidencia positiva respecto del cumplimiento de acuerdos de las mesas.

En conclusión, podemos afirmar que las Unidades de Cumplimiento pueden tener múltiples propósitos, como establecer metas de Estado, generar mayor responsabilidad y eficacia en la gestión pública, y dar cuenta del rendimiento de los compromisos que la administración pública contrae con los ciudadanos, lo que contribuye a la transparencia de la gestión.

En lo que respecta a los acuerdos y compromisos que se establecen en las mesas de diálogo o de desarrollo, se trata de que el sector público —y el Gobierno nacional en particular— generen confianza y credibilidad respecto a que la palabra empeñada y firmada se cumple. Y ese es un cambio sustancial en lo que hasta la fecha ha venido sucediendo.

En segundo lugar, el cumplimiento de los acuerdos genera confianza en la política y los mecanismos del diálogo, mientras que el incumplimiento devalúa directamente el diálogo, lo cual solo conduce al endurecimiento de las posiciones y a escenarios pocos deseados. De allí la importancia de que esta Unidad gane credibilidad en los sectores respecto a que, cuando se establece un compromiso en los espacios de diálogo, es porque se cumplirá en el tiempo previsto.

 

 

[2] Banco Mundial (2010). La formulación de políticas en la OCDE. Ideas para América Latina. Unidad de Reducción de la Pobreza y Gestión Económica para América Latina y el Caribe. Documento del Banco Mundial.

[3] Es preciso subrayar que los funcionarios y especialistas que acuden a las mesas son conscientes de las urgencias, pero cuentan con un marco de acción muy reducido frente a la programación o a las prioridades de su sector y/o de sus autoridades. Hay casos, por ejemplo, en los que el sector alcanza a terminar el expediente técnico, pero no cuenta con el financiamiento para ejecutarlo.

[4] Como ejercicio de transparencia, los funcionarios que acuden a las mesas deberían informar si el presupuesto público se ha cerrado o, en el mejor de los casos, precisar en el acuerdo en qué ejercicio presupuestal se hará efectivo el financiamiento del PIP o la actividad correspondiente.

[5] Decreto Legislativo 1252. Decreto Legislativo que crea el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones y deroga la Ley 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública, 01.12.16.

David Montoya David Montoya

Profesional en análisis de políticas y gestión pública, reforma del Estado y descentralización. En sus tiempos libres, periodista de opinión.