Ordenamiento territorial, qué es, para qué sirve y qué le falta

Debiera ser la expresión territorial de las políticas de desarrollo sostenible, garantía de seguridad jurídica para los emprendimientos y mecanismo de prevención o reducción de conflictos socio-ambiental.

Publicado el: 30/06/2016 19:06
Ordenamiento territorial, qué es, para qué sirve y qué le falta

El ordenamiento territorial es un instrumento de gestión ambiental que permite planificar la armoniosa distribución de los seres humanos y sus actividades en un espacio territorial determinado, así como el aprovechamiento sostenible de los recursos; teniendo en cuenta las necesidades de las colectividades y los condicionamientos de orden natural, social y económico. Es parte de la planificación prospectiva que se realiza de manera intersectorial, descentralizada y participativa, con el objeto de construir escenarios ideales o deseados, pero cuya concretización sea posible.

Bien estructurado debiera ser la expresión territorial de las políticas de desarrollo sostenible, garantía de seguridad jurídica para los emprendimientos y mecanismo de prevención o reducción de conflictos socio-ambientales. Su construcción y ejecución exige entonces equilibrar los aspectos sociales, económicos y ambientales.

Es muy difundida la opinión de que este escenario ideal, plasmado en un Plan de Ordenamiento Territorial, es la solución a todos los problemas ambientales y a las disputas que se suscitan por la realización de actividades supuestamente incompatibles sobre un mismo espacio, por ejemplo, agricultura, ganadería o  pesca frente a la minería o hidrocarburos.

Ciertamente sería de esperar que un instrumento técnico normativo de estas características reduzca sensiblemente los conflictos, pues teóricamente ha sido concebido como ejercicio intersectorial -involucra a los niveles de gobierno nacional-; descentralizado -incluye a los niveles de gobierno subnacional-; y participativo -incorpora a las organizaciones de la sociedad civil, sector privado y academia-; en virtud del cual se adoptan con antelación los mejores usos del espacio atendiendo a las variables sociales, económicas y ambientales. Teóricamente “las mejores decisiones” ya han sido tomadas. Sin embargo, esta construcción teórica dista mucho de lo que se da en nuestra realidad por una serie de factores.

Primero porque las variables sociales, económicas y ambientales no son estáticas sino dinámicas, lo cual exige cierta flexibilidad para encontrar el justo medio entre instrumento que “orienta las decisiones” e instrumento que “obliga a las decisiones”. Pero si la flexibilidad es “laxa” el escenario deseado que se ha plasmado en el Plan de Ordenamiento Territorial puede ser burlado fácilmente por el decisor político; y si es en extremo “rígida” el decisor puede quedar maniatado y dejar de tomar decisiones en beneficio del interés común. Esta flexibilidad implica que lo originalmente clasificado para uso agrario, en consideración a los condicionantes naturales, sociales y económicos, luego puede ser variado a minería o hidrocarburos. Este margen de decisión no debe quedar a libre discrecionalidad del gobernante, sino debe preverse algún mecanismo que garantice que efectivamente el cambio era necesario y responde al mejor interés del país. Adicionalmente debe complementarse, para cada caso concreto, con la aplicación de otros instrumentos de gestión -evaluación de impacto ambiental por ejemplo-; y solo de su aplicación cabal se podrán tomar decisiones públicas y privadas en un espacio y tiempo determinados, acordes con la mejor vocación de los espacios territoriales y las necesidades socioeconómicas.

Entonces, una vez aprobado, la implementación de este escenario deseado, que ha sido plasmado en el plan de ordenamiento territorial, requiere algún nivel de vinculación legal para alcanzar su realización, es decir, para que sea algo más que un mero instrumento orientador de las decisiones, esto demanda la aprobación de un marco normativo que, mediante mandamientos, prohibiciones, permisiones, incentivos y sanciones, haga posible que tal escenario se llegue a concretar. Pero en esto hay que ser muy cuidadosos,  pues se corre el riesgo de caer en manipulaciones orientadas a impedir el desarrollo de actividades económicas mediante la asignación de categorías “gravadas en piedra” que las excluyen, como establecer la prohibición minera en zonas calificadas como “cabecera de cuenca”, como si fueran siempre excluyentes, o se establezcan áreas para conservación no por sus valores ecológicos sino como estrategia para bloquear inversiones.

La opción actual, establecida por la Ley 30230 (12.julio.2014) sobre medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión, conocida como paquetazo ambiental, define el ordenamiento territorial como un proceso político y técnico administrativo “destinado a orientar” la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio; agregando enfáticamente que ni la zonificación económica ecológica, ni el ordenamiento territorial “asignan usos ni exclusiones de uso”. Su opción, entonces, es claramente por un instrumento meramente orientador.

En segundo lugar, el ordenamiento territorial reclama un liderazgo decidido desde el gobierno nacional para garantizar un enfoque de país que recoja los diferentes intereses intersectoriales, ese encargo recae actualmente en el Ministerio del Ambiente, aunque debería estar en un consejo interministerial que integre también los aspectos económicos y sociales. El Ceplan sería el llamado, pero su debilidad institucional, reflejada en su casi nulo peso político, lo descarta de plano. Estos procesos se vienen haciendo mediante la zonificación ecológica y económica bajo la conducción de los gobiernos regionales, quienes en muchos casos proceden como si se trataran de “islas territoriales” sin conexión e integración nacional y, en algunos casos, con fuertes sesgos que dificultan las inversiones.

Finalmente, en cuanto a la participación de los estamentos de la sociedad civil, se debe promover una cultura de participación ciudadana responsable, informada e institucionalizada, con el objeto de canalizar sus legítimas aspiraciones, reivindicar su función coadyuvante para una adecuada gestión ambiental y evitar que pequeños grupos se arroguen la representación de colectivos locales, regionales o nacionales con el propósito de instrumentar el ordenamiento territorial en favor de sus intereses ideológicos.

 

Carlos Andaluz Westreicher Carlos Andaluz Westreicher

Abogado de la PUCP, catedrático de derecho ambiental en las universidades de Lima, Católica y Pacifico. Es presidente de Proterra. Autor de varias publicaciones relacionadas con el medio ambiente.